Of Bombs and Bureaucrats: Internal Drivers of Nuclear Force Building in China and the United States

Partant du constat que les études de sécurité privilégient la plupart du temps le paradigme réaliste, les trois auteurs de cet article ont cherché à apporter un nouvel éclairage sur l’élaboration des politiques nucléaires en Chine et aux États-Unis en prenant comme facteur explicatif les dynamiques nationales. Ils soulignent tout l’intérêt de prendre ces dernières en compte dans un contexte où la méfiance entre les deux pays est importante, et où tout changement dans la politique nucléaire, alors qu’il peut être dû à des évolutions internes, pourrait être faussement interprété comme un mouvement stratégique entièrement intentionné, menant potentiellement à de vives tensions.

Le contexte international a fortement évolué ces dernières années. La Chine, ayant connu une croissance économique exponentielle, a pu augmenter largement le budget qu’elle consacre à sa défense alors que la position hégémonique des États-Unis est de plus en plus remise en cause. En termes de politique nucléaire, la modernisation des arsenaux incite les deux États à une méfiance réciproque.

Les facteurs internes qui influencent les politiques nucléaires de ces deux pays, divergent énormément. Dans le cas des États-Unis, le modèle de l’acteur rationnel peut s’appliquer, mais il est complexifié par la structure politique bipartisane profondément ancrée dans la culture du pays. L’alternance démocrate/républicain à la Présidence et au Congrès a une profonde influence sur les politiques de maîtrise des armements. Un autre facteur à prendre en compte au niveau interne est la répartition du pouvoir entre le Président et le Congrès. Enfin, le rôle des acteurs institutionnels en charge de la politique nucléaire n’est pas à négliger : la Navy, l’Air Force, le Strategic Command ou encore le Département d’État mènent des actions qui peuvent influencer la politique nucléaire américaine. Preuve de l’importance des facteurs internes sur la perception chinoise de la défense américaine, le développement rapide et conséquent des systèmes de défense anti-missile, résultant en partie des dynamiques évoquées ci-dessus, contribue à déstabiliser la relation entre les deux pays.

En ce qui concerne la Chine, les auteurs notent une nette évolution du modèle de l’acteur rationnel, marqué notamment par les années Mao, où l’État unitaire et uniforme faisait preuve de rationalité stratégique, c’est-à-dire qu’il adoptait des comportements logiques en fonction des menaces extérieures. À partir de 1978, avec l’arrivée de Deng Xiaoping au pouvoir, l’État s’est de plus en plus bureaucratisé, avec des rôles mieux définis et plus hiérarchisés, et cette dynamique s’est poursuivie sous Xi Jinping. Le Président est donc devenu moins libre et est plus contraint par son parti et par des institutions établies. Comme aux États-Unis, les acteurs institutionnels, en particulier la Force de missiles, qui depuis 2016, a remplacé le Second Corps d’Artillerie, jouent un rôle important dans l’élaboration de la politique nucléaire chinoise. Enfin, les processus organisationnels doivent également être pris en considération dans le cas de la Chine. Ainsi, la composante conventionnelle et la composante nucléaire sont souvent mêlées. Elles sont entretenues par le même personnel, font l’objet d’activités de recherche communes et sont développées et produites dans les mêmes établissements. De fait, une modernisation de la force conventionnelle mène quasi inévitablement à une modernisation de la force nucléaire (en l’absence d’une politique s’opposant directement à ces changements). La modernisation graduelle des armements chinois, qui pourrait être perçue par les États-Unis, en tant qu’acteur rationnel, comme une intention délibérée de la Chine d’adopter une posture plus agressive sur la scène internationale, est donc en partie le fait d’une politique forgée par une structure étatique bureaucratique et par des processus organisationnels particuliers.

Pour les trois auteurs, les facteurs internes ont donc un rôle beaucoup plus important qu’il n’y paraît dans la conduite des politiques nucléaires chinoise et américaine. Tout l’enjeu de l’article est ici de nous rappeler qu’il est essentiel de savoir différencier ce qui relève de décisions stratégiques et ce qui tient, au contraire, aux dynamiques nationales entraînant la décision d’un État dans l’un ou l’autre sens…

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