La relation sino-américaine est au cœur des futurs équilibres stratégiques en Asie. L’évolution de cette relation influencera les choix des principaux partenaires de Washington dans la région, à commencer par le Japon. Pékin a accueilli avec un certain optimisme l’élection de Donald Trump, perçu comme moins défavorable que Hillary Clinton aux intérêts chinois. Les prises de position du nouveau président et de son entourage, sur des questions qui touchent aux intérêts fondamentaux de la Chine en Asie comme la question de Taiwan et la mer de Chine ont toutefois remis en cause cette confiance initiale. Pékin a choisi d’adopter une position d’attentisme prudent, qui ne peut toutefois exclure les risques de conflits ouverts dans une région très instable.
Quelques mois avant les élections américaines, une analyse publiée aux États-Unis affirmait : « Avec un Président fort à la Maison Blanche, la Chine respectera les États-Unis au niveau économique comme au niveau stratégique » « How Should the Republican Party Approach Foreign Policy ? », http://www.chinafile.com, 20-07-2016. . Ce sont toutefois les incertitudes qui l’emportent alors que la nouvelle Administration se met en place. La question des relations avec la puissance chinoise, l’avenir de la stratégie du rééquilibrage vers l’Asie initiée sous la Présidence Obama et le poids des relations d’interdépendance avec Pékin pèseront fortement sur la stabilité en Asie.
Du côté chinois : le choix initial de l’optimisme
Si Pékin a été surpris par l’élection de Donald Trump, les réactions initiales avaient été plutôt positives. Les commentaires insistaient d’une manière quasi unanime sur les opportunités que pouvait ouvrir le choix d’une personnalité décrite comme « affairiste et pragmatique », peu soucieuse des questions de droits de l’Homme, inexpérimentée et donc potentiellement plus influençable. Ces mêmes analystes notaient que la Chine avait occupé une place relativement mineure dans la campagne électorale – centrée en termes de menace sur l’islamisme radical et le terrorisme – et que le Japon et la Corée du Sud avaient fait l’objet d’autant de critiques de la part de Donald Trump que la République populaire de Chine Li Kaisheng, Global Times, 17-11-2016 ; Zhang Pinghui « Trump Presidency Poses Economic Challenges to China but Sino-US Ties Will not be Affected Says State Media », South China Morning Post, 10-11-2016. .
Pour ces analystes, l’élection de Trump permettait également d’étayer la thèse de la faillite des démocraties, et du déclin du leadership moral des États-Unis, qui constitue l’un des socles du discours de propagande du parti communiste Wang Xiongwei, « How Can China Take Advantage of Donald Trump US Election Win », South China Morning Post, 12-11-2016 ; Shi Yinhong, « What a Trump Presidency Means for US China Ties », Global Times, 09-11-2016. .
Par ailleurs, alors que l’élection de Hillary Clinton – l’un des principaux artisans de la stratégie du Pivot vers l’Asie – était attendue avec une grande inquiétude à Pékin, Donald Trump jouissait avant son élection d’un a priori plutôt favorable. Selon un sondage effectué en Asie avant les élections, 39 % des personnes interrogées en Chine se déclaraient favorables à Donald Trump, alors que ce chiffre n’était que de 13 au Japon Alex Lo, « President Trump and the End of the World as We Know It », South China Morning Post, 09-11-2016. .
Le poids du réalisme dans les relations économiques
Sur le terrain de l’économie, tout en notant les critiques formulées à l’égard de la Chine, dénoncée comme « currency manipulator » par le Président élu, et les menaces de porter à 45 % les tarifs douaniers sur les produits chinois, au nom de la préservation du tissu industriel aux États-Unis, Pékin semblait convaincu d’une forte atténuation de ce discours sous la pression des réalités après la mise en route de la nouvelle administration ; selon un modèle suivi par les présidences républicaines précédentes « China is Strong Enough to Cope with Trump Victory », Global Times, 08-11-2016. . Le poids des lobbys commerciaux aux États-Unis, alors que les échanges avec la Chine se sont élevés en 2016 à 550 milliards de dollars, l’interdépendance des intérêts américains et chinois, semblent interdire aux yeux de Pékin la perspective d’un réel durcissement des relations en matière commerciale Li Kaisheng, « China Reacts to Trump Election », Global Times, 17-11-2016 ; Shen Dingli, « What Trump Means for China », China Daily, 11-11-2016. .
L’abandon du TPP, dont la Chine était exclue et qui se voulait fondé sur le partage d’un système de valeurs libérales communes, est considéré comme un point positif qui ouvre des perspectives nouvelles à la stratégie d’influence de la RPC avec la mise en place de nouveaux accords de libre-échange. C’est le sens des déclarations du Président Xi Jinping au sommet de l’APEC à Lima au mois de novembre 2016 et du discours de Davos au mois de janvier 2017 en faveur de la globalisation http://www.reuters.com/article/us-davos-meeting-china-idUSKBN151006 .
La tentation de l’isolationnisme aux États-Unis, symbolisée par le retrait du TPP, offre ainsi à Pékin une opportunité supplémentaire de mettre en avant les atouts dont elle dispose, et plus particulièrement une force de frappe financière importante qui se traduit dans le double projet des routes de la soie terrestre et maritime, et les instruments de mise en œuvre qui lui sont attachés comme l’AIIB (Asia Infrastructure Investment Bank ou le Silk Road Fund. Ces atouts permettent à la République populaire de Chine de remettre en cause l’ordre international défini et dominé par les États-Unis et le monde occidental, et de tenter d’imposer un nouveau leadership régional autour de la Chine « Asian Views on American’s Role in Asia : The Future of the Rebalance », The Asia Foundation, 2016 ; Wang Xiongwei, op.cit. ; Lin Hongyu, President of Institute of International relations, Huaqiao University, in Zhuang Pinghui, op. cit. .
L’espoir d’un repli stratégique des États-Unis
Sur le terrain stratégique, les choses pourraient toutefois se révéler beaucoup plus complexes, mais là aussi, les réactions chinoises ont été, au moins dans un premier temps, marquées par un attentisme relativement optimiste.
Sur le fond, le choix d’un positionnement néo-isolationniste aux États-Unis et le repli sur les intérêts américains, pourraient laisser à Pékin le champ libre en Asie pour mettre en œuvre un rêve chinois dont le premier objectif est de réaffirmer le leadership de la Chine dans sa propre région.
Pendant la campagne électorale, les déclarations du candidat Trump, hostiles au Japon et à la Corée du Sud, accusés de profiter des États-Unis sans assumer le coût de leur défense, assorties de menaces voilées de retrait, et l’abandon au moins en apparence du Pivot vers l’Asie, ont pu apparaître à Pékin comme des points extrêmement positifs, ouvrant de nouvelles opportunités pour les stratèges chinois Déclaration de Cui Tiankai, Ambassade de Chine aux Etats-Unis in « China Looks to Forging Effective Partnership with Trump Administration, Ambassador », South China Morning Post, 13-11-2016 ; Robert Sutter, « The Impact of 2015-2016 Election Campaign on American Policy Debate », 13-09-2016. .
Au sein du Parti républicain, un courant d’experts favorables à une stratégie « d’engagement » positive avec la Chine s’est toujours exprimée avec force. Pour les tenants de ce positionnement, l’Administration de Donald Trump devrait reconnaître et accepter les évolutions stratégiques en Asie et le poids d’une Chine qui – selon ces analyses – dispose désormais des capacités de rivaliser avec Washington en termes de compétition stratégique, y compris en développant ses capacités militaires. C’est donc l’engagement et la coopération avec la seconde puissance mondiale qui devrait l’emporter plutôt que la recherche du conflit http://carnegieendowment.org/2016/12/07/paal-on-what-trump-presidency-means-for-east-asia-pub-66382 .
Pour les analystes chinois, ces déclarations, et le pragmatisme supposé de Donald Trump, laissaient espérer que, contrairement au Président Obama, accusé de vouloir interdire la réémergence légitime de la Chine, la nouvelle administration aurait moins d’ambitions géopolitiques, particulièrement en mer de Chine, réduisant les pressions que la stratégie du rééquilibrage faisait peser sur la Chine Wu Shicun, Directeur du National Institute for China Studies, in « China Slams Unprecedented US Military Buildup in Asia », http://www.realcleardefense.com, 25-11-2016. . Initialement, l’impression dominante à Pékin était que Donald Trump ne remettrait pas en cause ce que la RPC définit comme ses « intérêts fondamentaux » Li Kaisheng, Global Times, 17-11-2016, op. cit. ; Wang Xiongwei, « How China Can Take Advantage of Donald Trump US Election Win », South China Morning Post, 12-11-2016. .
Pour Shen Dingli, l’un des conseillers proches du pouvoir chinois, l’arrivée de Donald Trump ne pouvait ainsi qu’offrir de nouvelles opportunités aux ambitions chinoises et aboutir, dans l’idéal, à la disparition de « la mentalité de Guerre froide », mot codé du régime chinois pour désigner le système d’alliances autour des États-Unis en Asie Shen Dingli, op. cit. : Zhuang Pinghui, op. cit. .
Le rêve chinois d’un G2 sino-américain enfin réalisé ?
Porté par cet optimisme, Pékin a dans un premier temps semblé croire qu’avec Donald Trump, l’ambition ancienne de voir enfin les États-Unis accepter le modèle d’une relation privilégiée avec la puissance chinoise pourrait enfin se réaliser. Et les alliés des États-Unis en Asie eux-mêmes s’inquiètent de l’éventualité de voir Washington accepter un condominium qui se traduirait par un partage d’influence entre une Asie dominée par la puissance chinoise et le monde occidental Andrew Nathan, « Will Trump Strike a Grand Bargain with China ? », Foreign Policy, 14-11-2016. .
Au lendemain de l’élection de Donald Trump, l’Ambassadeur de Chine à Washington Cui Tiankai déclarait que la Chine considérait les États-Unis non plus comme l’acteur principal, mais comme « un partenaire important pour la prospérité et la stabilité de l’Asie » ; tout en soulignant la nécessité de tenir compte et de respecter « les intérêts de chacun » Déclaration de Cui Tiankai, Ambassade de Chine aux Etats-Unis in « China Looks to Forging Effective Partnership With Trump Administration, Ambassador », South China Morning Post, 13-11-2016. .
Dans son télégramme de félicitation, le Président Xi Jinping reprenait sans la citer l’idée de « reset » en souhaitant développer avec le président Trump des liens bilatéraux à partir d’une nouvelle base (« from a new starting point ») entre « le plus grand pays développé et le plus grand pays en développement ». Xi Jinping reprenait le concept de « relations particulières entre grandes puissances », fondé sur « le refus du conflit, de la confrontation, le respect mutuel, une coopération gagnant-gagnant et la gestion des différents d’une manière constructive », proposé sans succès au Président Obama lors de leur rencontre de Sunny land en 2013 « President Xi Congratulates American Victor », Xinhuanet, 10-11-2016 ; Wang Xiongwei, « How Can China Take Advantage of Donald Trump US Election Win », South China Morning Post, 12-11-2016. .
Alors que certains analystes chinois soulignent le fait que « la relation sino-américaine est la plus importante dans le monde depuis 1972 », l’objectif de Pékin serait en réalité de revenir à un âge d’or des relations sino-américaines, celui des années 1970, lorsque Pékin et Washington partageaient un même intérêt stratégique face à la menace soviétique. Si les enjeux de sécurité et les évolutions des rapports de puissance rendent très illusoire ce retour vers le passé, le rôle de personnalités comme Henry Kissinger, artisan du rapprochement de 1972, et qui conserve un rôle d’intermédiaire influent auprès des autorités chinoises, ne peut être négligé Wang Haiping, « With New President World Must Ensure China US Ties Remain on Track », Xinhuanet, 09-11-2016. .
Toutefois, si en effet la Chine pouvait convaincre la nouvelle administration Trump de « construire ensemble un nouveau modèle de relations entre grandes puissances », les conséquences en termes de déstabilisation régionale et de montée des tensions seraient considérables.
De leur côté les États de la région, au premier rang desquels le Japon, s’inquiètent de la conjonction de deux irresponsabilités entre un Président chinois qui assoit sa légitimité sur un discours et des actions de plus en plus agressivement nationalistes et un Président américain qui suscite de nombreuses interrogations sur la rationalité de ses prises de décision Andrew Nathan, « Will Trump Strike a Grand Bargain with China ? », Foreign Policy, 14-11-2016. .
Dans ce contexte, les États de la Région demeurent, dans leur très grande majorité, en attente d’un engagement plus important des États-Unis face à la montée en puissance d’une Chine qui inquiète, mais un engagement « raisonnable ». La menace d’un repli isolationniste de Washington sur les seuls intérêts américains, ou d’un accord avec Pékin qui se ferait aux dépens des puissances régionales, auraient pour conséquences un effondrement du système d’alliances régionales et un bouleversement des partenariats. D’ores et déjà, le Japon se rapproche de la Russie, et ce rapprochement pourrait être facilité par l’arrivée au pouvoir à Washington d’un Président moins hostile à Moscou La question du rôle de la Russie en Asie fera l’objet d’une autre note. .
Pour certains États d’Asie du Sud-Est, et peut-être demain pour une Corée du Sud plongée dans le chaos politique, la tentation du rapprochement avec Pékin peut l’emporter. C’est l’évolution que l’on constate aux Philippines, mais également en Malaisie et en Thaïlande, ou même en Australie, dont l’économie des matières premières est très dépendante du marché chinois ; au risque d’affaiblir un peu plus le rôle des États-Unis dans la région.
La dernière option serait, pour des puissances comme le Japon, le choix du développement de capacités militaires autonomes plus importantes et plus offensives. C’est l’option que Donald Trump lui-même avait laissé entendre pendant sa campagne, lorsqu’il mentionnait la possibilité pour Tokyo ou Séoul d’assumer leur propre défense en se dotant d’une véritable capacité dissuasive, y compris nucléaire.
Du rôle de l’imprédictibilité : le retournement du positionnement de Donald Trump à l’égard de la Chine
Quelques semaines après l’élection de Donald Trump, et avant même l’entrée en fonction du nouveau Président, la configuration favorable à ses intérêts que la Chine pouvait espérer a pris une orientation très différente, en partie due à l’influence de conseillers néoconservateurs favorables au renforcement de la puissance militaire des États-Unis, particulièrement de ses capacités navales, et à la mise en œuvre d’une stratégie de contrôle effectif de la stratégie d’affirmation de puissance de la Chine en Asie.
Pour ces analystes, au premier rang desquels on trouve Michael Pillsbury, auteur de The Hundred Years Marathon consacré aux ambitions chinoises en Asie à la stratégie chinoise, la stratégie du Pivot mise en œuvre par l’Administration Obama, positive dans son principe, souffrait d’un manque de moyens et de volonté dans sa réalisation. La recommandation pour la nouvelle Administration Trump est donc d’agir avec plus de fermeté, sans craindre de déstabiliser Pékin Michael Pillsbury, The Hundred Years Marathon, St Martin Griffin, New York, 2016 ; Robert Sutter, « The Impact of 2015-2016 Election Campaign on American Policy Debate », 13-09-2016. .
Reprenant le slogan de Ronald Reagan prônant « la paix par la force » (peace through strength) l’équipe qui entoure Donald Trump propose d’augmenter le nombre de bâtiments de la Marine américaine de 280 à 350 pour mieux répondre aux « agressions chinoises » en mer de Chine méridionale Alexander Gray, Peter Navarro, « Donald Trump Peace Through Strength Vision for the Asia Pacific », Foreign Policy, 97-11-2016. . Par ailleurs, au sein même du Congrès, le sénateur John Mac Cain et le représentant Paul Ryan avaient à de nombreuses reprises exprimé leur volonté de renforcer le système d’alliances en Asie face à la Chine.
La nomination de Peter Navarro, auteur de plusieurs ouvrages dont « The Coming China Wars », l’un des critiques les plus virulents de la stratégie mercantiliste de la Chine, à la tête du National Trade Council renforce le poids de ceux qui, dans l’entourage de Donald Trump, sont favorables à un durcissement de la politique américaine à l’égard de la Chine, notamment dans le domaine économique.
L’entrée de la Chine à l’OMC « sans condition » est dénoncée, et des pressions, sous la forme de menaces tarifaires, pourraient s’exercer sur les entreprises qui favorisent la production à bas coûts en Chine de biens consommés aux États-Unis. Toutefois, le poids de la réalité et des grands acteurs économiques aux États-Unis devrait peser dans le sens d’un positionnement moins radical.
Tout en déplorant l’influence des éléments les plus conservateurs dans l’entourage du nouveau président, les analystes chinois semblent pourtant vouloir conserver une attitude attentiste, fondée notamment sur le caractère très erratique et changeant de l’entourage présidentiel et sur le fait que de nombreux postes n’ont pas encore été attribués dans la nouvelle administration.
Certains analystes, dont la position reflète une inquiétude devant les risques de conflit ouvert avec les États-Unis de Donald Trump, prônent une forme « d’apaisement » et proposent que la Chine s’engage à ne pas poursuivre ses avancées en mer de Chine du Sud en interrompant le remblaiement de nouveaux ilots, si les États-Unis décident de leur côté de ne plus envoyer de bâtiments militaires dans cette zone.
Toutefois, dans le même temps, la Chine a mis en œuvre une série d’actions destinées à exercer une pression sur la nouvelle administration. Le 11 janvier 2017, Pékin a publié un premier Livre blanc sur la coopération en matière de sécurité dans la zone Asie-Pacifique qui, d’une manière significative, n’aborde que très à la marge la question de la nucléarisation de la Corée du Nord, principal élément de la coopération constructive entre Pékin et Washington dans la région sous les administrations Bush et Obama http://news.xinhuanet.com/english/2017-01/11/c_135974121.htm .
Si la Chine déclare vouloir jouer un rôle plus important en matière de sécurité au niveau régional et au niveau global, Pékin annonce également qu’elle pourrait être « obligée » d’apporter une réponse « nécessaire » à toute action provocatrice mettant en danger sa souveraineté nationale. Le Livre blanc élève également le concept de « petit pays » au rang de concept officiel en relations internationales en déclarant que « les pays petits et moyens n’ont pas besoin et ne doivent pas prendre parti dans les conflits entre grandes puissances ». Au-delà de l’avertissement aux puissances régionales, qui nuit à l’image de puissance pacifique de la Chine dans la région, il s’agit en réalité d’une reconnaissance de la situation conflictuelle qui s’est installée entre les deux puissances majeures que sont la Chine et les États-Unis.
C’est donc bien dans le domaine stratégique que des tensions fortes pourraient se manifester alors que le Président Trump a rompu un certain nombre de tabous qui touchent directement aux intérêts fondamentaux qui sont au cœur des préoccupations du pouvoir chinois. Dans un article publié au mois de janvier 2017, Michael Pillsbury listait l’ensemble des sujets – au premier rang desquels la question de Taiwan – que les États-Unis pourraient utiliser pour exercer une pression sur le pouvoir chinois Michael Pillsbury, « Trump can Stand Up to China Without Sparking War », The National Interest, 12-01-2017. .
À la fin du mois de décembre 2016, le porte-avions chinois Liaoning a effectué un exercice en mer de Chine avant de regagner sa base en traversant le Détroit de Taiwan. Le porte-avions chinois est un bâtiment d’entraînement non opérationnel. Toutefois, le poids symbolique de cette mission, dans une zone fortement contestée, doit être pris en compte alors que le Président américain nouvellement élu remettait en cause, en acceptant de s’entretenir avec la présidente Taiwanaise Tsai Ing-wen, et en tweetant ensuite que les États-Unis n’étaient pas tenus à une politique d’une seule Chine, les fondements mêmes de la relation sino-américaine depuis la fin des années 1970.
Surtout, alors que le XIXème congrès du parti communiste doit se tenir au mois d’octobre 2017, il sera difficile pour le Président Xi Jinping, soumis à d’intenses pressions sur la scène intérieure chinoise, de ne pas réagir aux « provocations » de Washington.
La question pourrait également se poser au sujet de la péninsule coréenne. Si le candidat Trump avait envisagé la possibilité d’une rencontre avec le leader nord-coréen Kim Jung-un, le président élu attend de la Chine qu’elle joue un rôle beaucoup plus important dans la solution de la question nord-coréenne. En tweetant à nouveau que l’acquisition d’une capacité balistique intercontinentale par la Corée du Nord avant la fin de l’année 2017 « ne se ferait pas », c’est la menace d’une frappe préventive sur les installations balistiques ou nucléaires de la Corée du Nord qui semble planer. Là encore, la Chine pourrait difficilement ne pas riposter alors que le traité d’alliance militaire entre Pékin et Pyongyang, signé en 1961, n’a jamais été dénoncé.
Enfin, en mer de chine méridionale, le président élu a dénoncé « la construction d’une forteresse maritime » par la Chine. Le renforcement des forces navales américaines, s’il devait être réellement mis en œuvre, est une réponse directe aux ambitions chinoises dans la région. Les déclarations du Secrétaire d’État nommé Rex Tillerson devant le Sénat, appelant à « signaler clairement à la Chine que la construction d’îles doit cesser et que l’accès des bâtiments chinois à ces îlots artificiels doit être interdit », constituent pour les dirigeants chinois un test auquel il leur sera difficile de ne pas répondre Bill Hayton, « Is Tillerson Willing to go to War Over the South China Sea ? », Foreign Policy, 13-01-2017. .
Si ces points de tensions existaient avant l’élection de Donald Trump, la conjugaison de deux personnalités moins gouvernées par la raison, et peut-être plus enclines à faire usage de la force, accroît considérablement les risques de dérapage et de conflit.
Conclusion : Peut-on écarter tout risque de guerre en Asie ?
L’élection de Donald Trump ouvre donc une période de très forte incertitude dans une région d’importance majeure pour le reste du monde et notamment pour l’Union européenne. Les puissances régionales confrontées à une Chine plus agressive auront besoin d’être rassurées, mais il n’est pas certain que la stratégie de provocation du Président Trump aille dans ce sens, même si cette stratégie semble confirmer la volonté d’engagement des États-Unis en Asie face à la Chine.
Sur la question de Taiwan, la montée des tensions avec Pékin n’a pas été provoquée par l’élection de Donald Trump, en revanche, si Taiwan ne devenait qu’un pion dans une stratégie de marchandage entre Washington et Pékin comme semble l’indiquer les tweets du Président élu et l’analyse de Michael Pillsbury, qui suggère que, confronté à un tel défi, la RPC pourrait accepter de faire des concessions majeures sur les questions commerciales, les conséquences pour Taipei seraient très négatives entre un retrait américain et une recrudescence des tensions militaires avec Pékin Michael Pillsbury, op. cit. .
Si la question d’un conflit armé entre la Chine et les États-Unis peut paraître outrancière, elle est désormais ouvertement posée par le Global Times, porte-parole non officiel, mais très autorisé du parti communiste chinois. L’éditorial publié le 13 janvier n’hésitait pas à brandir l’arme de la montée aux extrêmes en déclarant que « Tillerson has better bone up on nuclear strategy if he wants to force a big nuclear power to withdraw from its territory » et que les deux parties « had better prepare for a military clash » « Is Tillerson’s Bluster Just a Bluff for Senate ? », Global Times, 13-01-2017. .
Mais paradoxalement, pour la Chine, la perspective a priori plus favorable d’un repli américain est également lourde de menaces. L’émergence d’un Japon nucléaire, si elle ne représente pas, et de loin, l’hypothèse la plus probable, aurait des conséquences très négatives pour la puissance chinoise en termes d’équilibre des forces.
De même un rapprochement russo-américain et russo-japonais ne jouerait pas non plus en faveur des intérêts chinois, pour qui une Russie faible et isolée représente la configuration la plus favorable tant en termes d’intérêts économiques que d’équilibres stratégiques.
Enfin, la volonté déclarée de Donald Trump et de son entourage d’obtenir de véritables résultats de la part de Pékin, que ce soit en matière commerciale ou stratégique, remet en cause une stratégie du dialogue pour le dialogue qui – au nom de l’engagement – a longtemps bénéficié aux seuls intérêts chinois dans la région et au-delà.
