Transformation de DE&S : statu quo ou privatisation "rampante" ?

Variations en Ré mineur

Alors que la question de l'évolution du statut de la DGA en France s'est un temps (très court) posée, outre-Manche, le gouvernement britannique conduit à marche forcée une vaste réforme des structures en charge de l'acquisition et du soutien des équipements des forces armées, au premier rang desquelles la Defence Equipment & Support Agency (DE&S). Fruit en 2007 de la fusion de la Defence Procurement Agency (DPA) et de la Defence Logistic Organisation (DLO), la création de DE&S devait permettre une meilleure maîtrise des coûts complets de possession, une fluidification du processus de décision et une refondation des relations MoD/Fournisseurs. Depuis cette date, et au gré des (ré)orientations gouvernementales  (gouvernement travailliste jusqu'aux élections générales de mai 2010, puis gouvernement de coalition, Conservateur et Libéral-démocrate, conduit par David Cameron), DE&S n'aura jamais cessé sa mue, au point de voir son effectif fondre en sept ans, passant de 29 000 personnes à 12 500 mi-2014. Transferts d'entités et de personnels, et non renouvellement de postes expliquent une telle décroissance. Les derniers mouvements en date (2013/2014) ont ainsi concerné quelques 3 600 employés de l'organisation : 2 000 d'entre eux relevant des Information Systems and Services transférés vers le nouveau Joint Forces Command, 1 000 personnes employées sur les bases navales vers le Navy command, et 600 personnes du Commercial Staff repris par l'administration centrale du MoD. 2 000 employés supplémentaires devraient encore sortir du périmètre de DE&S, dans le contexte d'un nouveau plan de transformation (2014-2017).

Il ne s'agit plus seulement de redécouper et rationnaliser les différentes structures du MoD, leurs missions et leurs effectifs, cette nouvelle étape de la réforme de l'acquisition est portée par une logique clairement libérale, qui présuppose que le secteur privé est plus efficace et performant qu'une entité publique. La Strategic Defence and Security Review (SDSR) publiée en octobre 2010, puis la Defence Reform Review de juin 2011, et surtout le Livre blanc sur les équipements de février 2012, National Security through Technology : Technology, Equipment and Support for UK Defence and Security (NST), étaient annonciateurs d'un tel durcissement, dans un contexte de décroissance des ressources budgétaires et d'assainissement des finances publiques. Phillip Hammond, alors au poste de Secretary of State for Defence (remplacé en juillet 2014 par Michael Fallon), plaide ainsi pour une évolution radicale de la culture et des pratiques à l'œuvre au sein de DE&S, une entité qui aura été le chef d'orchestre, sur la période 2005-2010, d'une politique d'acquisition marquée par une multiplication d’accords de partenariats avec les principaux fournisseurs des forces armées britanniques et par la notification de contrats long terme sans mise en concurrence. Avec la NST 2012, le principe de best value for money gouverne à nouveau la stratégie d'achats d'équipements du MoD, comme ce fut le cas à la fin des années 1990 (Smart Acquisition). Achats sur étagère, ouverture des appels d’offres à la concurrence internationale, remise en cause d'une politique industrielle et technologique sur une base sectorielle (hors nucléaire, missiles, cyber et technologies liées à la furtivité), développement de solutions avec des Etats partenaires, conquête des marchés export, le gouvernement Cameron imprime sa marque.

Central government trading entity, un schéma inédit 

DE&S essuie un feu nourri de critiques, pointée du doigt pour son incapacité à assurer un contrôle des coûts des programmes et pour ses difficultés à

appréhender correctement le coût du MCO alors que ce poste devrait représentait 87 G£ sur les dix prochaines années, soit la moitié des dépenses en équipement. Bernard Gray, Chief of Defence Materiel, est dès lors chargé d'évaluer les options envisageables pour une privatisation de DE&S. Trois pistes s'offrent à lui:

1. un GoCo (Government-owned, Contractor-operated), équivalent d’un établissement public géré par un sous-traitant privé sur le modèle de l'Atomic Weapons Establishment (consortium Serco, Lockheed Martin, Jacobs Engineering) et du National Nuclear Laboratory.
2. un organisme public associé à un partenaire stratégique en charge de la gestion des projets et des infrastructures (Executive non-departmental public body) tel l'Olympic Delivery Authority.
3. un Trading Fund (établissement public à caractère commercial) sur le modèle du Defence Science and Technology Laboratory (DSTL).

Malgré les critiques et les doutes exprimés par nombre de parlementaires, militaires de haut rang et industriels, face aux risques de voir un prestataire privé non britannique reprendre les missions de l’actuelle DE&S, c'est bien l'option GOGO qui est retenue. Largement défendue par Philip Hammond et Bernard Gray, cette option (qui aurait représenté une première mondiale...) n'a pu finalement se concrétiser au grand dam de ses plus fervents défenseurs. Le résultat du processus de consultation (juillet-novembre 2013), censé aboutir à la sélection d’un partenaire privilégié, aura donné raison à ses détracteurs. Les trois consortia censés présenter une offre se sont tous avérés pilotés par des groupes étrangers, américains en l'occurrence (Bechtel, CH2MHill, et KBR). De plus, deux d'entre eux sont sortis prématurément de la compétition en raison de l’existence de conflits d’intérêt ou de litiges en cours dans le cadre de plusieurs marchés publics.

Le 10 décembre 2013, Philip Hammond a officiellement annoncé aux membres du Parlement l’abandon de l’option de transformation de DE&S en GOCO, faute de compétiteurs. Cette dernière deviendra finalement une « central government trading entity » (et non un « trading fund » pour des raisons légales). Mais, comme a tenu à le rappeler le ministre de la Défense, ce n'est que partie remise, l'option GOCO reste toujours ouverte et son réexamen dans les mains du prochain gouvernement, suite aux élections générales de 2015.

Une manne pour les prestataires privés

Désormais effectif depuis le 1er avril 2014, ce changement de statut de DE&S doit lui permettre de se rapprocher d'un mode de gestion et de fonctionnement proche du secteur privé. A une nouvelle gouvernance, largement inspirée des pratiques de gouvernement d'entreprise des sociétés britanniques (voir Focus p.9), Bernard Gray, désormais aux commandes en tant que CEO, obtient des marges de manœuvre substantielles pour l'ensemble des aspects liés à la gestion du personnel, du recrutement à l'intéressement (dont 25 postes de hauts cadres dirigeants à un niveau de salaire dépassant le plafond classique fixé par le HM Treasury), à la sollicitation de consultants externes, jusqu'à la suppression de postes redondants, tant que ses décisions respectent l'enveloppe globale allouée. Ce dernier estime ainsi que 400 postes à haute valeur ajoutée seraient non pourvus, en raison de conditions d’entrée peu attractives. A défaut d'un partenaire privé unique en charge de reprendre les missions de DE&S, l'heure est désormais aux Managed Service Providers (MSP), prestataires privés censés, selon Bernard Gray, apporter à l’organisation des compétences internes manquantes et insuffler une nouvelle dynamique interne basée sur la performance. Rappelons que le MoD dépense déjà annuellement 400 M£ auprès de cabinets de consultants pour des prestations de soutien technique (via le programme cadre Framework Agreement for Technical Support).

Le second semestre 2014 voit ainsi trois appels d'offre initiés en parallèle, portant chacun sur un Work Package (WP) spécifique : WP 1 Project Delivery, WP 2 Finance/Management and Information/IT, WP3 Human Resources. Parmi les soumissionnaires, nous retrouvons les sociétés s'étant déjà alignées lors du processus avorté de transformation de DE&S en GOCO (Atkins, Bechtel, CH2M Hill, Deloitte, Jacobs, KBR, McKinsey, URS, Accenture, Deloitte, Ernst & Young, PA Consulting, PwC, etc.).

Le WP1- Project Delivery, le plus sensible et le plus directement lié à la mission première de DE&S, celle de l'acquisition d'équipements, est largement critiqué dans sa forme par les industriels principaux fournisseurs des forces armées. Divisé en 4 lots pour les 4 domaines Land, Fleet, Air et Joint Enablers, il est prévu qu'un prestataire ne pourra pas remporter plus de deux lots, pour des questions de monopole de marché.

Or, pour des groupes comme BAE Systems, maître d'œuvre de programmes relevant de différents domaines, ce montage complexe est susceptible de résulter en une multiplication d’interlocuteurs, un manque de communication entre MSP, des tensions exacerbées liées à l'obtention des crédits et à la fixation des priorités, avec en filigrane un vrai questionnement quant à la maîtrise des coûts et des délais, pourtant pierre angulaire du processus de réforme en cours. En revanche, du point de vue des entreprises prestataires de services et des cabinets de conseil et d'audit, ces marchés représentent une véritable manne, d'autant que la transformation de DE&S ne représente qu'une opportunité de marché parmi d'autres. La privatisation d'autres entités du MoD, cette fois-ci actée et bien réelle, offre de nouvelles perspectives, tout aussi attrayantes pour les prestataires privés.

DE&S mais aussi le DSG, la DIO, le Marchwood Sea Mounting Centre....

Le Defence Support Group (DSG), notamment sa branche d'activités en charge du MCO et du support en services des véhicules, armes et systèmes de communication de l'armée de terre britannique, fait partie des cibles potentielles. Le processus de privatisation devrait aboutir à horizon mars 2015. Il n'est pas exclu que le MoD détienne une "action spéciale", voire une partie du capital de la future entreprise. La Defence Infrastructure Organisation (DIO) est également concernée. Responsable de la gestion des services et du patrimoine foncier des forces armées britanniques (casernement, logements, camps d’entraînement, bases aériennes, entrepôts, sites de formation et d'entraînements, entretiens, services), la DIO est désormais conduite et gérée par le groupe privé britannique Capita, en partenariat avec URS et PA Consulting, un consortium sorti vainqueur d'une compétition l'ayant opposé à TelerealTrillium/KPMG/Mace et Serco/DTZ/Bechtel. En juin 2014, Capita Group, le nouveau Strategic Business Partner (SBP), s'est ainsi vu notifier un contrat d'environ 400 M£ pour une période de dix ans. Pour le ministre britannique de la Défense, cette privatisation a notamment pour objectif d'améliorer la gestion des nombreux contrats en PFI suivis par la DIO, estimant à quelques 300 M£ par an les économies potentielles. Enfin, comme envisagé dans la SDSR 2010, le port base des navires de la Royal Fleet Auxiliaries et du Royal Logistics Corps (Marchwood Sea Mounting Centre, Hampshire), devrait passer sous gestion privée à compter de 2016, un modèle adopté depuis plusieurs années pour le management des principales bases navales britanniques.

Defence Growth Partnership

L’amélioration de la compétitivité des industries de défense doit répondre à la transformation en cours de DE&S en un « acheteur intelligent ». Tel est le cap fixé par Philip Dunne, Minister for Defence Equipment, Support and Technology (Min(DEST)), et le fondement de l’initiative Defence Growth Partnership (DGP) lancée en septembre 2013 sur le modèle de l’Aerospace Growth Partnership (AGP) dans l’aéronautique civil. Forum gouvernement/entreprises co-présidé par le Minister of State for Business and Enterprise (Michael Fallon, puis Matthew Hancock suite au remaniement ministériel de juillet 2014), et un industriel, Steve Wadey, Managing Director de MBDA UK, le DGP a vu son mandat et le périmètre de son action fixés dans le document stratégique Securing Prosperity – a strategic vision for the UK Defence SectorSecuring Prosperity – a strategic vision for the UK Defence Sector, Department for Business, Innovation & Skills, 9 septembre 2013. Rappelant l'originalité de cette démarche et l'implication directe des principaux fournisseurs des forces armées britanniques, le Min(DEST) souligne ainsi « the flip side of increased competition for industry is that you must become leaner. Concentrating on areas of competitive advantage and focusing on exportability. [...] And that’s where the Defence Growth Partnership comes in. It is aimed at driving a collaborative and export-focused approach. Underpinned by more private investment in R&D »Defence Acquisition Reform Conference,18 juin 2014.

Deux domaines sont ciblés comme prioritaires : l’aéronautique militaire qui représente 82% des exportations britanniques en équipements de défense, et les systèmes intelligents (logiciels, électroniques, intégration système). D'autres problématiques sont mises en exergue, en particulier, l’exploitation des droits de propriété intellectuelle, le développement des compétences et des savoir-faire, ainsi que le suivi de la supply chain. Parmi les priorités court terme du DGP figure la publication d'un plan d’action à destination du secteur industriel de la défense.

Intitulé Delivering Growth. Implementing the strategic vision for the UK Defence SectorDelivering Growth. Implementing the strategic vision for the UK Defence Sector, HM Government, juillet 2014, ce plan d'action consolide les recommandations établies par huit groupes de travail, chacun constitué de représentants étatiques, académiques, industriels et associations professionnelles. Présenté à l'occasion du Salon Farnborough de juillet 2014, il introduit quelques premières mesures qui se traduiront par un investissement de 30 M£ sur les trois prochaines années, cofinancés par le gouvernement et les industriels. Ainsi, d'ici mi 2015, un UK Defence Solutions Centre (DSC) sera créé à Farnborough. Cette nouvelle entité devra guider les futures décisions d'investissement, par l'établissement de feuilles de route sur les technologies de rupture et le développement des compétences critiques. Avec des industriels parties prenantes, le DSC se présente comme un « pre-competitive collaborative space ». En outre, le DGP rappelle la priorité donnée au lancement d'études sur les thèmes Future of Unmanned Air Systems et Synthetic Operational Training. Par ailleurs, Portsmouth a été privilégié pour l’installation d’un nouveau UK Centre for Maritime Intelligent Systems (CMIS). Ce dernier bénéficiera d’un co-financement initial de 4 M£ (gouvernement, industrie et Local Enterprise Partnership). Il est ainsi question d’initier un programme de démonstrateur de système autonome naval (de surface, et sous-marin), une démarche ensuite étendue aux systèmes de mission dans les domaines aéronautique et armement terrestre. Le CMIS participe de la reconfiguration et du repositionnement des capacités industrielles et technologiques sur la zone, dans un contexte de restructuration des activités navales de surface de BAE Systems (voir Focus p.9).

De plus, confronté à une pénurie de compétences dans les métiers d'ingénieurs, le programme Defence Apprenticeship Trailblazer entend attirer davantage d'étudiants vers les disciplines scientifiques et technologiques. Enfin, la dernière mesure emblématique porte sur le soutien export. Le DGP propose un renforcement du staff de UKTI Defence & Security Organisation (UKTI DSO) ainsi que la mise en place d'équipes conjointes UKTI/Industries localisées sur les marchés exports clés. D’ici fin 2014, un UKTI DSO Industry Liaison Board sera en charge de cibler les zones export nécessitant la mobilisation de ressources supplémentaires.

Dans le cadre d’une interview parue dans FORCE India, à la question portant sur l’éventuelle implication d'Etats tiers au sein du DGP, Philip Dunne a précisé que cette initiative Etat/Industries était susceptible de créer un contexte favorable à l’établissement de liens de coopération armement, en intergouvernemental et en interindustriel : « The other aspect is to showcase the capabilities of the UK industry’s supply chain to prime contractors from other countries who might want to approach the European or wider international market. For example, Indian contractors could get the information on the UK industry’s supply chain through DGP and determine for themselves which company or group of companies they would like to work with. This would facilitate access to our market, and potentially collaboratively into other European markets through UK »Entretien FORCE India, août 2014.

Le DGP soulève toutefois nombre de questions relatives aux objectifs poursuivis, moyens mobilisés, rôle de DE&S et des autres entités du MoD, implication des PME, ou encore contribution à la future SDSR 2015. Plus globalement, si le processus de réforme en cours relève de la sphère nationale, il peut également représenter un facteur d’incertitudes supplémentaire pour les Etats engagés avec le Royaume-Uni dans des programmes en coopération. A défaut d’échanges sur les dynamiques à l’œuvre outre-Manche et les principes qui sous-tendent le modèle adopté, le risque est grand de voir le fossé se creuser entre les systèmes d’acquisition des Etats membres de l’UE (divergences en matière de structures, procédures et pratiques nationales), battant dés lors en brèche les tentatives d’harmonisation au niveau européen.