Publication de la Nuclear Posture Review

Près de six mois après la finalisation de la Nuclear Posture Review (NPR), l’administration Biden a enfin déclassifié le texte, qui est intégré directement dans la National Defense Strategy (NDS)National Defense Strategy, Département de la Défense, 27 octobre 2022.. Si la NPR de l’administration Biden est assez conforme à ce qui en était attendu, les réactions suite à cette publication ont elles aussi présenté peu de surprises. Comme l’analyse Robert Einhorn, le document est avant tout un texte centriste « mainstream », et en conséquence, il a été globalement soutenu par les voix modérées, tout en recevant des critiques des conservateurs ou des libéraux les plus radicauxThe 2022 National Defense Strategy: A conversation with Colin Kahl, Event, Brookings, 4 novembre 2022.. Par ailleurs, sa publication, six mois après l’achèvement de la version classifiée, a été relativement étouffée par l’actualité nucléaire dominée à l’international par les menaces russes et la guerre en Ukraine, et aux États-Unis par les élections de mi-mandat tenues quelques jours plus tard.

De fait, il est noté régulièrement que la NPR, et la NDS de manière large, est fortement influencée par les événements de l’année, même si un peu paradoxalement les commentateurs reconnaissent aussi qu’elle reprend des tendances de fondJon Wolfstahl, in Biden’s Nuclear Policy: The Good, The Bad, The Ugly, Press the Button, Podcast, Plougshares Fund, 31 octobre 2022.. Que ce soit au niveau politique ou sur le plan des programmes d’armement, les marges de manœuvre de l’administration semblaient restreintes, avec peu de possibilités concrètes de progresser en matière de maîtrise des armements ou de revoir la doctrine en profondeur dans le contexte actuel. La grande majorité des observateurs s’accordent donc sur la continuité notable avec le document publié par l’administration Trump, certains notant éventuellement la rupture avec les aspirations de l’administration Obama, dont l’objectif était de réduire le rôle des armes nucléaires dans la stratégie américaineEric Schmitt, David Sanger et William Broad, « Pentagon’s Strategy Says China and Russia Pose Very Different Challenges », The New York Times, 27 octobre 2022..

Côté conservateur, des anciens responsables de l’administration Trump ou des experts républicains ont apprécié la manière dont la NPR dépeint l’environnement stratégique et l’évaluation de la menace chinoise et russeWhat’s the future of US nuclear strategy? Top officials dissect the Biden administration’s plans, événement, Atlantic Council, 3 novembre 2022.. Ainsi, il est noté avec satisfaction que le document admet que les actions de la Chine et de la Russie augmentent le rôle joué par les armes nucléaires en matière de sécurité internationaleTom Karako, cité par Teresa Hitchens, « Nuclear, missile defense reviews target increasing Russian, Chinese threats », Breaking Defense, 27 octobre 2022., alors que dans le camp « libéral », on estime que la NPR ignore le rôle propre joué par les États-Unis dans ces dynamiques négatives, en particulier le fait que les investissements en matière de défense antimissile conduisent la Chine – à tort ou à raison – à augmenter son arsenal nucléaireJon Wolfstahl, op. cit.. Pour certains, la NPR fait preuve « d’une naïveté choquante » en ne considérant pas justement que la politique américaine aura des conséquences sur la Chine et la Russie, et que ces deux pays risquent de poursuivre leurs investissements déstabilisants pour Washington en « réponse » à la NPRLisbeth Gronlund, « The new US nuclear posture review is a major step backward », The Bulletin of the Atomic Scientists, 4 novembre 2022..

Au vu de ce diagnostic, si beaucoup d’observateurs jugent que les capacités requises par la NPR sont cohérentes avec l’analyse du paysage stratégique, là encore, quelques désaccords s’observent chez les commentateurs les plus « faucons » ou à l’inverse les plus progressistes.

Ainsi, l’ancien membre de l’administration Trump, Robert Soofer déplore que la NPR abandonne certaines options qui auraient pu être utiles pour renforcer la dissuasion américaine contre deux compétiteurs stratégiques de premier planThe 2022 National Defense Strategy: A conversation with Colin Kahl, op. cit.. Sans surprise, le regret principal reste l’annulation déjà annoncée par l’administration BidenStatement of Administration Policy, Executive Office of the President, Office of Management and Budget, 18 octobre 2022. du programme de missile de croisière naval à tête nucléaire (SLCM‑N)Tom Karako, op. cit. Pour rappel, l’opportunité de redévelopper les SLCM-N fait l’objet de débats durables et continus aux Etats-Unis. Le projet, qui vise à doter des sous-marins nucléaires d’attaque et certains navires de surface de l’US Navy avec des missiles de croisière munis d’une tête nucléaire de faible puissance, est confronté au débat suivant. Du point de vue stratégique, il pourrait concourir au risque d’escalade du fait de la difficulté à le discriminer d’un missile conventionnel, et du point de vue opérationnel, il réduit mécaniquement la capacité d’emport conventionnel d’un navire. Voir Solène Meyzonnade et Emmanuelle Maitre, « Annulation du SLCM-N : débats et enjeux », Bulletin n°98, Observatoire de la dissuasion, FRS, mai 2022.. Certains notent que bien que l’utilité militaire de ce système n’était pas avérée, l’annuler à ce moment envoie un signal négatif sur le soutien de Washington à ses alliés asiatiques. Dans la même veine, on relève aussi l’idée selon laquelle il est inopportun d’affirmer vouloir réduire le rôle joué par les armes nucléaires dans le contexte actuel, d’une part, ou de supprimer l’affirmation selon laquelle l’arsenal nucléaire américain doit également conserver des capacités en réserve pour se prémunir d’évolutions futures négatives (« hedging »).

Dans le camp conservateur, des réflexions ont également été poursuivies autour de la meilleure manière de dissuader deux compétiteurs stratégiquesJohn Harvey, Franklin Miller, Keith Payne, Bradley Roberts et Robert Soffer, « Assessing the Biden 2022 Nuclear Posture Review », Real Clear Defense, 16 novembre 2022.. Là encore, certains notent que le diagnostic de l’administration démocrate est juste, mais qu’il aurait fallu davantage explorer les implications pour l’arsenal, en particulier se demander s’il est utile d’envisager une augmentation de l’arsenal en fonction du nombre de cibles potentielles identifiées sur le territoire de ces deux adversaires. Si les experts conservateurs n’appellent pas unanimement à une augmentation numérique de l’arsenal à ce stade, il semble en revanche y avoir un consensus sur le fait que la NPR rejette peut-être trop rapidement cette possibilitéThe 2022 National Defense Strategy: A conversation with Colin Kahl, op. cit..

Du côté des progressistes, les experts se félicitent de l’abandon du programme SLCM‑N, du retrait de la B‑83Andy Weber, Twitter, 3 novembre 2022., et de la décision de ne plus inclure la notion d’armes maintenues en réserve stratégique (« hedging »), qui ouvre la porte à des réductions des stocks dans le futur. Ils accueillent favorablement le ton moins agressif qu’en 2018, la reconnaissance du rôle de la maîtrise des armementsHans Kristensen et Matt Korda, « The 2022 Nuclear Posture Review: Arms Control Subdued By Military Rivalry », Strategic Security, FAS, 27 octobre 2022. et l’importance donnée aux questions de non-prolifération, de sécurité et de sûreté nucléaireErnest Moniz et Sam Nunn, « NTI Statement on the 2022 Nuclear Posture Review », NTI, 28 octobre 2022.. Logiquement là encore, des voix se sont fait entendre pour critiquer la décision présidentielle de ne pas retenir une politique de non-emploi en premier ou de « sole purpose », le maintien des têtes W76-2 de puissance réduite sur les SLBM et l’absence de l’engagement pris par l’administration Obama de ne pas développer de nouvelles armesLisbeth Gronlund, op. cit.. Si certains jugent que dans ce contexte, la NPR est une opportunité manquée, d’autres l’accusent d’être un « document terrifiant », qui en poursuivant des politiques et des programmes d’armement hérités de la Guerre froide, augmente le risque nucléaireStephen Young, « The Failures of Biden’s Nuclear Posture Review », The Equation, Union of Concerned Scientists, 27 octobre 2022.. En particulier, il est noté que la crise de l’ordre nucléaire actuelle, et l’utilisation par la Russie de son arsenal nucléaire à des fins de coercition, auraient dû engendrer une réflexion sur la contribution réelle des armes nucléaires à la sécurité globaleLisbeth Gronlund, op. cit..

En réponse à ces remarques, des voix pointent que la NPR vise à remplacer des systèmes obsolètes, et ne s’inscrit nullement dans une logique de courses aux armements puisqu’elle respecte le format imposé par le Traité New Start. Elles critiquent fortement les promoteurs du désarmement nucléaire qui, selon elles, s’alignent sur les positions de la Chine et de la Russie, et présentent une vision déformée de la politique américainePeter Huessy, « Biden’s Nuclear Posture Review Is Not Stoking an Arms Race », National Interest, 2 novembre 2022..

Principale innovation souhaitée par l’administration Biden, la présentation du concept de « dissuasion intégrée » a reçu des échos mitigés. Aucun commentateur ne la critique directement, mais certains estiment que le concept n’apporte rien de neuf et se base sur la stratégie américaine classiqueTom Nichols, « The Nuclear Question America Never Answers », The Atlantic, 1^er novembre 2022.. D’autres dénoncent des « clichés » et un manque de créativité et d’ambitionFred Kaplan, « Is Biden Going to Keep Wasting America’s Money on New Nukes? », Slate, 28 octobre 2022., qui fait usage d’expressions à la mode (« buzzwords ») tout en restant confusExperts React: The Biden Administration’s National Defense Strategy, Stimson Center, 2 novembre 2022..

À l’étranger, les réactions suite à la publication de la NPR ont été peu nombreuses, avec quelques exceptions notables. Tout d’abord, le gouvernement japonais a indiqué « soutenir fortement » la NPR, partager l’analyse de l’environnement de sécurité de l’administration Biden et apprécier la position des États-Unis sur le désarmement et la non-proliférationRelease of the U.S. Nuclear Posture Review (NPR), Statement by Foreign Minister HAYASHI Yoshimasa, Press Release, Ministry of Foreign Affairs of Japan, 28 octobre 2022.. Quelques commentateurs indiens ont eu une analyse plutôt positive de texte, en particulier de son timingHarsh Pant et Vivek Mishra, « A check over of the U.S.’s much anticipated National Security Strategy », The Hindu, 31 octobre 2022. et de ses précisions sur la doctrineManoj Joshi, « What the 2022 US National Defence Strategy reveals about the international security scenario », ORF, 1^er novembre 2022..

À l’opposé du spectre, Beijing a constaté « la réorientation éhontée » de la politique nucléaire américaine en opposition à la Chine, et a dénoncé aux Nations Unies l’abaissement du seuil nucléaire par Washington et l’augmentation du risque de conflit nucléaire en découlantRemarks by H.E. Amb. LI Song on the 2022 Nuclear Posture Review of the United States at the 77^th Session of the UNGA First Committee, Permament Mission of the People’s Republic of China to the UN, 28 octobre 2022.. Un commentateur pakistanais a critiqué la volonté américaine de disposer d’une supériorité technologique sur tous les domaines et le manque d’engagements dans le domaine du désarmement, notant que la NPR 2022 « aura des implications sur les politiques nucléaires des autres États disposant d’armes nucléaires et confrontés à des menaces aiguës »Zafar Khan, US Nuclear Posture Review 2022, The Tribune, 9 novembre 2022..

Attendue pendant de long mois, la NPR 2022 n’a donc pas suscité de réactions très marquées, sans doute parce que ses grandes lignes avaient déjà été dévoilées depuis le mois de mars. Beaucoup constatent son caractère réactif à l’environnement international. Aux États-Unis, plusieurs observateurs ont salué la préservation d’un consensus bipartisan sur la politique nucléaire, alors qu’à l’international, le processus de consultation, sur lequel les responsables de l’administration ont largement insisté, a été apprécié. Reste à voir dans quelle mesure le Congrès validera ses grandes orientations programmatiques, et en particulier supportera l’annulation du programme SLCM‑N qui oppose depuis le début de l’année l’administration aux législateurs.

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