Extension du New Start : vers un vif débat au Congrès ?

L’extension possible du Traité New Start est de plus en plus souvent évoquée aux États-Unis. De fait, les facteurs liés à la politique interne américaine risquent de jouer un rôle important dans la décision qui sera prise in fine par l’administration Trump.

Pour rappel, la ratification du Traité en 2010 avait été obtenue au Congrès grâce à un compromis bipartisan voyant l’administration s’engager à un programme ambitieux de renouvellement de la Triade. Aujourd’hui, l’on peut penser que la Présidence Trump a un intérêt politique à laisser expirer le Traité, dans l’optique de marquer sa rupture d’avec la Présidence Obama. Il pourrait également s’agir de marquer des points auprès d’électeurs et de représentants voyant tout accord international comme une possible marque de faiblesse. Ainsi, le Congrès comprend un large groupe d’élus sceptiques voire hostiles à la maîtrise des armements, pour des raisons profondes ou en réaction aux violations russes. Pour un nombre important de représentants et d’experts, il est inconcevable de sembler « récompenser » Moscou en acceptant l’extension du Traité.

Ainsi, en novembre 2018, 25 sénateurs républicains, menés par Ted Cruz et John Kyl, avaient fait publier une lettre à destination de Donald Trump lui demandant de prendre en considération, avant toute extension :

• la nécessité de moderniser l’arsenal américain ;
• la disparité des arsenaux non-stratégiques ;
• le non-respect par la Russie d’un certain nombre d’autres accords de maîtrise des armements ;
• la non-inclusion de la Chine.« Sens. Cruz, Kyl Urge President Trump to Consider Key Factors in Review of New START », Press Release, 202-228-7561, 29 novembre 2018.

Par ailleurs, deux lois ont récemment été introduites au Congrès pour limiter les possibilités d’étendre le New Start :

• le Stopping Russian Nuclear Aggression Act, soutenu fin novembre 2018 par Tom Cotton au Sénat et Liz Cheney à la Chambre. Ce texte menace de ne plus financer la mise en œuvre du Traité si le gouvernement ne garantit pas que le maintenir au-delà de 2021 est dans l’intérêt des États-Unis. Il exige aussi que les nouvelles armes russes dites « du Manège » soient couvertes par le texte et que la Russie et les États-Unis aient lancé des discussions pour remédier à la disparité dans les arsenaux non-stratégiques.S.3662 - Stopping Russian Nuclear Aggression Act, Sen. Cotton, Tom [R-AR] (Introduced 11/28/2018), Senate - Foreign Relations ou H.R.7180, Rep. Cheney, Liz [R-WY-At Large] (Introduced 11/28/2018).
• le New START Treaty Improvement Act, introduit dans les deux chambres par les mêmes élus, le 14 mai 2019. Cette proposition de loi prévoit également d’empêcher le financement du New Start au-delà de 2021 si la Chine ne fait pas partie de l’accord et si celui-ci n’inclut pas « l’ensemble des forces stratégiques et non-stratégiques russes».Le Sarmat, Burevestnik, Kinzhal, Avanguard et Status-6 (Kanyon) sont notamment cités. Voir H.R.2707 - To limit funding for any extension of the New START Treaty or any successor agreement unless the agreement includes the People's Republic of China and covers all strategic and non-strategic nuclear forces of the Russian Federation, Rep. Cheney, Liz [R-WY-At Large] (Introduced 05/14/2019) et S.1433, Sponsor: Sen. Cotton, Tom [R-AR] (Introduced 05/13/2019).

Néanmoins, certains Républicains et l’essentiel des Démocrates, majoritaires à la Chambre, restent attachés à l’idée de limites quantitatives sur les arsenaux, et ont récemment rappelé le compromis de 2010. Ainsi, Bob Menendez a vivement interpellé Andrea Thompson, sous-secrétaire d’État à la maîtrise des armements et à la sécurité internationale, à ce sujet le 15 mai 2019.« Menendez Slams Trump Admin Official For Dodging Questions On Russia’s Nuclear Capabilities To Target U.S. », Ranking Member’s Press, United States Senate Committee on Foreign Relations, 15 mai 2019. Plusieurs propositions de loi ont été introduites, soutenant cette fois la prolongation du Traité :

• Le SAVE Act, proposé par Ed Markey au Sénat le 2 mai 2019, exigerait des services de renseignement et de l’administration en cas de non-extension l’assurance que cette décision ne compromet pas la sécurité américaine et n’engendre pas de perte d’information sur l’arsenal russe. Il interdirait également de produire des vecteurs au-delà des plafonds du New Start sauf en réponse à une augmentation manifeste des arsenaux stratégiques russes.S.1285 - SAVE Act, Sen. Markey, Edward J. [D-MA] (Introduced 05/02/2019), Senate - Foreign Relations.
• Le New START Policy Act of 2019, soutenu par Bob Menendez, qui déclare que la politique des États-Unis est d’étendre l’accord, sauf en cas de violation russe, et qui réclame des rapports du Directeur du Renseignement et du Secrétaire à la Défense en cas de non-respect.S.845 - New START Policy Act of 2019, Sen. Menendez, Robert [D-NJ] (Introduced 03/14/2019), Senate - Foreign Relations.
• Le Richard G. Lugar and Ellen O. Tauscher Act to Maintain Limits on Russian Nuclear Forces, présenté le 5 mai 2019 par le représentant Eliot Engel, reprend des termes similaires.H.R.2529 - Richard G. Lugar and Ellen O. Tauscher Act, Rep. Engel, Eliot L. [D-NY-16] (Introduced 05/07/2019), House - Foreign Affairs; Intelligence (Permanent Select).

Dans ce cadre, des résolutions concurrentes ont également été présentées par des Démocrates à la Chambre et au Congrès appelant à la préservation du Traité. Quelques Républicains ont également sponsorisé ces textes, alors qu’un courrier signé par 24 sénateurs démocrates a appelé le Président Trump à l’extension du Traité.« Senators Urge Extension Letter of New START Treaty with Russia », Press Release, US Senator Dianne Feinstein, 12 avril 2019.

Dans ce contexte et au vu des équilibres politiques au Congrès, il n’est donc pas impossible que le compromis de 2010 se rejoue de manière inversée. En effet, le programme de modernisation de la Triade est critiqué par certains parlementaires dont le Président de la Commission à la Défense Adam Smith. Les législateurs pourraient donc conditionner leur financement de la modernisation des armes nucléaires américaines à l’extension du New Start.Rachel Oswald, « Trump wants to renew and revise a key Russian nuclear weapons treaty. It has Democrats nervous », Roll Call, 6 mai 2019.

Il est aujourd’hui impossible de prévoir si un accord de maîtrise des armements liera la Russie et les États-Unis à partir de février 2021. Néanmoins, il est utile de noter qu’à Washington à tout le moins, cette question dépasse de loin les considérations stratégiques pures et sera examinée de près par le pouvoir législatif. Alors que l’administration au pouvoir est extrêmement polarisante, ce sujet permettra de voir si le Congrès reste en mesure de se positionner de manière bipartisane sur les questions stratégiques et de faire naître des compromis comme celui réalisé en 2010.

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