Traité New Start : désaccord sur les procédures d’inspection

Le 8 août 2022, le ministère des Affaires étrangères russe a annoncé suspendre le processus d’inspection prévu dans le cadre du Traité New Start. Le communiqué du ministère évoque l’application du point 5 de la première section de la cinquième partie du protocole du Traité, qui permet, « dans des circonstances exceptionnelles », à une partie de « soustraire temporairement des installations aux activités d’inspection ». Cette décision a été justifiée par la nécessité de préserver le principe de « parité et d’égalité entre les parties ». Dans les faits, le ministère estime que l’absence de trafic aérien normal, liée à la fermeture des espaces aériens américains et alliés aux avions russes, rend difficile le déplacement des inspecteurs russes sur les sites américains. Des difficultés supplémentaires sont notées concernant l’obtention des visas ou les escales dans certains pays où des sanctions sont en vigueur contre la Russie. Enfin, le communiqué évoque la recrudescence de l’épidémie de Covid aux États-Unis et le caractère inopportun de reprendre les visites sur site dans ce contexte. Le document indique que dès que ces difficultés d’ordre technique seront réglées, le processus d’inspection sur site pourra reprendre comme prévu par le Traité« Foreign Ministry statement on the Treaty on Measures for the Further Reduction and Limitation of Strategic Offensive Arms », Ministère des affaires étrangères, Fédération de Russie, 8 août 2022..

De fait, les inspections ont en réalité été interrompues à partir du 2 avril 2020 d’un commun accord et pour des motifs sanitaires. Selon une clarification fournie par Sergei Ryabkov ultérieurement, les États-Unis auraient notifié à la Russie leur désir de réaliser une inspection à l’été. La Russie aurait considéré que les deux parties n’avaient pas au préalable résolu toutes les questions techniques permettant la reprise du processus d’inspection, et perçu cette demande comme une « provocation », d’où la déclaration publiqueElena Chernenko, « Средство дезинспекции », Kommersant, 9 août 2022..

Depuis le mois d’avril 2020, les deux États menaient a priori des discussions diplomatiques concernant la résolution des difficultés techniques et logistiques permettant le retour à la mise en œuvre complète des procédures de vérification du Traité New Start. Selon la partie russe, ce dialogue n’a pas permis de lever tous les problèmes empêchant un retour à la norme. Les États-Unis n’ont pour l’instant pas répondu à la critique russe et ont simplement rappelé leur attachement au Traité.

La décision russe ne met pas en cause de manière immédiate la mise en œuvre du Traité ni sa pertinence. En effet, le processus de notifications reste valide. Ainsi, au 18 août 2022, selon les données américaines, 24 296 notifications ont été échangées entre les parties, dont 737 notifications seulement depuis le 31 mars 2022. Ces échanges montrent que malgré la crise provoquée par l’invasion de l’Ukraine, les diplomaties américaine et russe ont fait le choix de préserver la mise en œuvre de ce TraitéJulian Borger, « Russia suspends US inspections of its nuclear weapons arsenal », The Guardian, 9 août 2022.. De fait, couplées aux capacités de renseignement nationales, ces notifications ont jusqu’à présent été jugées suffisantes pour que les deux parties s’assurent du respect mutuel du Traité. Ainsi, du côté américain en particulier, le Département d’État a été en mesure de certifier au Congrès au 31 décembre 2021 que la Russie respectait les termes du Traité New Start, et ce malgré l’interruption des inspections sur site liée au CovidReport to Congress on Implementation of the New START Treaty Paragraph (a)(10) from Declaration (13) of Senate Executive Report 111 accompanying the New START Treaty (Treaty Doc. 1115), NEW START TREATY ANNUAL IMPLEMENTATION REPORT, avril 2022..

La réalisation des inspections mutuelles n’est donc pas une condition sine qua non pour le respect du Traité, et certains jugent que les échanges de données sont des éléments beaucoup plus importants sur le fondAmy Woolf, Twitter, 9 août 2022.. Néanmoins, sur la forme, la décision russe d’ouvrir une controverse publique sur cette question, et de sortir des canaux diplomatiques habituels pour résoudre un point qui peut paraître d’ordre logistique et relativement simple au niveau technique, pourrait signaler un choix de politiser le New Start et de chercher à le mettre en échec. L’annonce, en plein milieu de la Conférence d’examen du TNP, pourrait traduire une volonté de se servir du New Start pour critiquer les États-Unis, faire pression sur l’administration Biden qui avait annoncé au mois de juillet être ouverte à des discussions sur un traité successeur au New StartMichelle Nichols, « Biden, Putin strike conciliatory tones as nuclear arms talks start at U.N. », Reuters, 2 août 2022., mais aussi continuer de chercher à utiliser le prétexte des sanctions de l’OTAN pour ne pas appliquer les engagements internationaux dans le domaine de la non-prolifération et de la maîtrise des armements (comme dans le cadre du JCPOA au début de la crise). La décision russe de porter la responsabilité de l’échec de la conférence d’examen en août 2022 pourrait indiquer également le choix de mettre en cause plus frontalement l’ensemble du régime de maîtrise des armements.

De plus, si les inspections sur site ne parviennent pas à reprendre d’ici 2026, date où New Start expirera, le Traité perdra largement de sa valeur. D’une part, les éléments de transparence et de communication liés au Traité seront largement caducs et son rôle de mesure de confiance entre les deux pays s’amoindrira. De l’autre, la communauté du renseignement américaine, en particulier, pourrait devenir incapable de certifier avec assurance au Congrès que la Russie respecte le Traité, ce qui conduirait probablement à son interruptionPavel Podvig, cité par Elena Chernenko, op. cit..

Si la mise en œuvre du New Start n’est donc pas condamnée à très court terme, cette annonce est un signal négatif qui semble confirmer, comme l’estime un observateur, qu’il a pu être naïf de considérer que la maîtrise des armements stratégiques pouvait résister à la détérioration des relations bilatérales entre Moscou et WashingtonAndrey Baklitskiy, in Amy Mackinnon and Jack Detsch, « Russia Suspends U.S. Nuclear Inspections », Foreign Policy, 9 août 2022..

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