Etats-Unis : un budget de défense 2016 au coeur de la tourmente politique

Le 1er octobre 2015, les Etats-Unis ont débuté une nouvelle année fiscale (fiscal year, FY) sans disposer du budget normal pour financer les agences et activités du gouvernement fédéral. Comme cela fut fréquemment le cas ces dix dernières années, le Congrès n’est pas parvenu à voter dans les délais les lois budgétaires (appropriations) que le Président doit signerLe financement annuel des activités fédérales est voté par le Congrès au travers de 12 Appropriation bills, dont 3 concernent la défense : le Defense appropriations bill, le Military construction AB et l’Energy and Water development AB, pour le financement des charges nucléaires. Au 01.10.2015, aucun AB n’a été voté par le Sénat, bloquant le processus budgétaire.. Pour éviter une interruption (shutdown) des activités gouvernementales, comparable à celle de 2013, les parlementaires ont toutefois adopté in extremis, le 29 septembre 2015, un texte (« continuing resolution », CR) permettant d’assurer la continuité du financement sur la base des crédits accordés en 2015, jusqu’au 11 décembre.

Durant cette période, les leaders républicains et démocrates du Congrès vont s’employer à négocier avec la Maison blareqnche une solution à la crise budgétaire prévisible depuis le printemps. Elle s’explique, en effet, par les divergences persistantes entre Républicains et Démocrates, mais aussi entre Républicains, sur la nécessité de revoir la loi de 2011 sur la maîtrise des dépenses fédérales (Budget Control Act, BCA). Ce texte, destiné à réduire progressivement le déficit d’ici 2021, impose des limites annuelles aux dépenses dites « discrétionnaires »Les dépenses discrétionnaires, définies par les lois d’appropriation, concernent le fonctionnement des agences et activités fédérales. Elles représentent 1/3 du budget, le reste relevant des dépenses obligatoires (mandatory) calculées sur le nombre de bénéficiaires des programmes concernés. dans les différents domaines d’activité gouvernementale, dont le budget de la défense. Or, la requête du Département de la défense (DoD) pour 2016 dépasse le « plafond » autorisé de 35 milliards de dollars (Mds$), soit près de la moitié des 75 Mds$ d’excédents demandés par l’Administration Obama pour l’ensemble du budgetSequester Offset Solutions Plan, Committee for a Responsible Defense Budget, September 16, 2015, p. 2..

Si l’augmentation des dépenses publiques est a priori rejetée par la majorité républicaine au Congrès, la question des crédits de défense a conduit à brouiller les positions, dans la mesure où de nombreux responsables conservateurs militent pour la restauration de la puissance militaire. La possibilité de financer la requête du DoD, tout en poursuivant la réduction du déficit fédéral, est devenue un enjeu central du débat budgétaire et la source principale du blocage actuel, dont témoigne l’annonce du veto présidentiel à la National Defense Authorization Act (NDAA), adoptée début octobre par les deux ChambresLe Conference Report (H. Rept. 114-270) de la NDAA et son résumé (Highlights of National Defense Authorization Act For Fiscal Year 2016, 9/29/2015), sont accessibles sur http://armedservices.house.gov/index.cfm/ndaa-home?p=ndaa.. Ainsi, la crise politique engendrée par ce texte pour des raisons partisanes et déconnectées des questions de défense, tend à éclipser l’analyse des modifications apportées par le Congrès au projet de budget du DoD.

Un débat focalisé sur les contraintes du BCA

Après cinq années consécutives de baisse, le projet de budget de défense prévoyait une hausse de +4,5% pour FY2016 par rapport à 2015. Le total des crédits de défense requis s’élevait à 612 Mds$Le budget de défense global comprend : le budget ordinaire du DoD ; les crédits OCO ; le budget du Department of Energy consacré aux activités nucléaires militaires ; et un financement obligatoire (mandatory) de 7,7 Mds$., dont 585 Mds$ pour le DoD, répartis entre un budget ordinaire (base budget) de 534 Mds$ et un budget « de guerre » (Overseas contingency operations, OCO) de 51 Mds$.

Compte tenu de la réduction des engagements militaires, ce dernier poursuivait la baisse amorcée en 2011, tandis que le budget ordinaire augmentait de 6%. C’est cette part du financement de la défense qui posait problème, puisqu’elle dépassait le plafond, fixé par le BCA, de 499 Mds$ pour 2016 (et de 155 Mds$ au total sur les quatre années suivantes), ce qui exposait le budget à subir une amputation automatique (mécanisme de « sequestration ») de l’ordre de 54 Mds$Report to the Congress on the Joint Committee Reductions for Fiscal Year 2016, White House, Office of Management and Budget, February 2015, p. 5..

Pour le DoD, le niveau de crédits requis est indispensable à la mise en œuvre de la stratégie définie en 2012, et confirmée par la QDR de 2014. Toute diminution du budget remettrait en cause l’aptitude à assurer la sécurité nationale dans un contexte stratégique incertain et dangereux. L’Administration Obama entendait donc convaincre le Congrès de la nécessité de revoir les limites établies par le BCA, pour les adapter aux enjeux actuels.

Cette perspective a été clairement écartée par l’adoption, dès le mois de mai 2015, d’une Résolution budgétaire définissant les crédits accordés à chaque domaine, en respectant les plafonds du BCA. Pour la majorité parlementaire, la réduction du déficit fédéral doit en effet se poursuivre, et le BCA est le meilleur instrument pour contenir la propension des Démocrates à augmenter les dépenses publiquesVoir l’argumentation développée par Stephen Moore, Joel Griffith, Keep the Spending Caps, The Heritage Foundation, April 2015.. Toutefois, la question du financement approprié de la défense a provoqué une rupture entre les « fiscal hawks » républicains et leurs homologues partisans d’un relèvement des limites imposées à la Défense. Les présidents des Commissions parlementaires en charge de ce domaine ont mené la fronde, notamment dans le cadre de l’élaboration de la NDAA. John McCain au Sénat, et Mac Thornberry à la Chambre, ont ainsi affirmé, dès le printemps, leur volonté de soutenir la requête budgétaire du DoD, en dépit du dépassement des plafonds. Dans un éditorial de mars 2015, ils expliquaient que « le pays ne peut assumer ses responsabilités » dans le cadre fixé par le BCAJohn McCain, Mac Thornberry, « America’s Dangerous Defense Cuts », The Wall Street Journal, March 9, 2015.. Ils établissaient d’ailleurs un lien entre les réductions budgétaires effectuées depuis 2011 et le fait que le monde soit devenu plus dangereux. Dans ces conditions, le maintien des « limites du BCA » risquait d’engendrer, selon le sénateur McCain « une crise de sécurité nationale de première importance »« SASC Chairman McCain on National Defense Authorization Act », Press Release, May 14, 2015..

Requête budgétaire du DoD (FYDP 2016) et plafonds du BCA

Mais faute d’avoir pu faire prévaloir leur position, les « defense hawks » ont dû trouver une méthode pour augmenter le budget de la défense sans l’exposer au risque de « sequestration ». La solution adoptée par les Commissions des Forces armées dans la NDAA, ainsi que par les Commissions d’appropriations, a été de recourir au « budget de guerre », puisqu’il n’est pratiquement pas soumis aux contraintes du BCA.

De cette manière, la version finale de la NDAA autorise un budget global de défense nationale à 611,9 Mds$Highlights of National Defense Authorization Act For Fiscal Year 2016, House Armed Services Committee, September 29, 2015., dont 496 Mds$ pour le budget ordinaire du DoD et 89 Mds$ de crédits OCO, soit 38 Mds$ de plus que la requête de l’Administration, explicitement destinés à financer des programmes « ordinaires ». Les deux versions de l’appropriation bill, préparées à la Chambre et au Sénat, répartissent les crédits de défense de la même manière, avec un budget ordinaire de 490 Mds$, complété par 88 Mds$ en OCO.

Le budget de défense autorisé par la NDAA (en Mds$)

Si les Commissions du Congrès ont accordé des crédits en adéquation avec leur perception des enjeux de sécurité, les parlementaires ont aussi souligné leur insatisfaction quant à la méthode qu’ils ont dû employer. Le financement des dépenses ordinaires sur le budget des opérations étant ponctuel et conditionnel, les responsables du Pentagone ont souligné que cela complique la gestion et la planification des programmes. Le sénateur McCain a lui-même admis que le recours à « un processus qui s’occupe de la défense année par année est vraiment un mauvais service rendu aux militaires »Cité in Fawn Johnson, « Democrats’ Opposition to GOP Defense Bill Is Slowly Crumbling », Defense One, June 4, 2015.. Mais, alors que les Républicains se sont résignés à adopter une solution imparfaite, les parlementaires démocrates et la Maison blanche se sont fermement opposés à ce qu’ils considèrent comme une « manipulation » comptable, « incompatible avec une approche sérieuse de la sécurité nationale »Déclarations du porte-parole de la Maison-Blanche : « Veto Threat is Real, White House Press Secretary Says », Association of Defense Communities, June 18, 2015.. Les sénateurs démocrates ont ainsi empêché le vote des « appropriations » de défense, alors que le texte est passé à la Chambre. Bien que ce blocage soit déterminant pour l’avenir du budget 2016, le débat politique de l’automne se concentre sur le refus de la Maison blanche de signer une NDAA maintenant le budget ordinaire sous la limite du BCA.

Même si la loi autorise le niveau de crédits requis pour la défense, l’Administration souhaite que les contraintes soient levées dans ce domaine comme dans les autres, à commencer par les budgets des affaires extérieures et de la sécurité du territoire. Mais les Républicains s’opposent tous clairement à un relèvement général des plafonds, qui permettrait d’accroître les dépenses intérieures ; et tous ne soutiennent pas l’idée d’une révision des limites pour la défense, puisque celles-ci permettent déjà une augmentation pour les années 2017 à 2021 (voir tableau p.5). Les positions semblent donc difficilement réconciliables, et le choix des différents protagonistes d’aller jusqu’au risque de « shutdown » pour entamer les négociations, ne permet pas d’envisager un rapprochement facile.

Comme l’ensemble du budget fédéral, l’avenir de la défense reste donc particulièrement incertain. Faute d’entente politique globale, la Continuing resolution devrait être prolongée et certains analystes envisagent même son extension sur toute l’année fiscaleJoe Gould, Aaron Mehta, « Congress Mulls Full-Year Continuing Resolution », Defense News, August 23, 2015., bien que le président Obama ait annoncé qu’il ne signerait pas une nouvelle CR en décembre. Ce mode de financement limite en effet le budget au niveau de l’année antérieure (soit 38 Mds$ de moins sur la requête du DoD pour 2016) et ne permet le lancement d’aucun nouveau programme ou activité, ni d’ailleurs la réduction ou la suppression de ce qui existe.

Seul un compromis entre la présidence et les leaders du Congrès permettrait le vote normal des budgets et de la NDAA, avec éventuellement un retour des crédits transférés en OCO dans le compte ordinaire. Les grandes orientations fixées dans la NDAA (et généralement suivies dans la loi d’appropriation) resteraient inchangées. Bien qu’elles soient passées au second plan du débat, certaines mesures suscitent aussi les critiques du Pentagone.

Des dispositions législatives discutées

Comme on l’a vu, la NDAA reflète la conviction des leaders des Commissions des forces armées de la nécessité de soutenir l’effort de défense dans une période dangereuse. Mais si les parlementaires entendent soutenir la restauration de la puissance militaire, ils ont aussi insisté sur la recherche d’une meilleure « rentabilité » de la défense. Cet objectif doit aller de pair avec l’amélioration de l’efficacité des forces armées pour répondre aux nouveaux défis. Les Commissions ont donc effectué des modifications des requêtes budgétaires, afin de réaliser des économies et de financer les domaines qu’elles jugent prioritaires. Elles ont surtout recommandé des réformes visant à résoudre des problèmes structurels. Finalement, la NDAA prend l’initiative d’activités ou s’oppose à des projets du Pentagone, affectant significativement certains aspects de la politique de défense.

Ces réaffectations de crédits par les Commissions des forces armées offrent donc des sources de contentieux¹⁴.

>> Le domaine le plus problématique concerne le plan de modernisation de l’US Air Force (USAF). Cette dernière entend retirer tout ou partie de ses flottes d’appareils considérés comme trop spécialisés et/ou anciens : la totalité de ses A-10 d’appui aérien rapproché, de ses drones MQ-1 Predator, une partie des EC-130H de guerre électronique, des E-3 AWACS et E-8 JSTARS de surveillance du champ de bataille. L’USAF cherche ainsi à se donner la marge de manœuvre suffisante pour moderniser ces flottes « resserrées », consolider sa flotte de drone multi-mission autour du Reaper, et surtout financer ses grands programmes, en tête desquels figurent le F-35, le Long-Range Strike Bomber et le KC-46. Si la controverse quant au retrait du A-10 a retenu l’attention, c’est bien la totalité de ces différents retraits, hormis les drones, que le Congrès prohibe ou retarde, arguant du risque encouru et/ou du manque de solutions de remplacement disponibles.

>> L’ampleur des réaffectations des crédits de l’US Army est moindre mais le Congrès continue de s’opposer au transfert des hélicoptères d’attaque Apache de la Garde nationale vers les unités de reconnaissance d’active, où ils doivent, de conserve avec les drones MQ-1C Gray Eagle, remplacer la flotte de Kiowa.

>> L’US Navy (USN) et l’US Marine Corps (USMC) sont les services les mieux préservés. Cependant, le Congrès continue d’imposer un plan de modernisation soutenue des croiseurs Ticonderoga alors que l’USN souhaiterait placer provisoirement sous cocon la moitié de cette flotte afin d’en faire durer le potentiel jusqu’à la décennie 2040. Les missions de son futur drone de combat embarqué continuent également de faire débat, retardant l’exécution du programme.

En revanche, le niveau de crédits permet aux Congrès de renforcer le financement de la disponibilité opérationnelle, notamment de l’US Army ; des capacités cyber (avec une autorité d’acquisition et une ligne de crédit de 75 M$, conférés au Cyber Command); de la Defense Innovation Initiative du Pentagone concernant la R&D à long terme (avec 400 M$ non sollicités par l’administration).

La NDAA tente enfin de satisfaire de nombreux besoins des Unfunded Priorities List (UPL) des quatre services (modernisation des appareils de l’Air Force et de l’Army, acquisition de 12 F/A-18 F de la Navy et de 6 F-35B des Marines). Les projets de loi d’appropriations sont cependant moins « généreux » en la matière.

Au final, l’opposition quasi-systématique aux refontes agressives de structures de force ou d’inventaire consenties par les services pour garantir leur modernisation et leur readiness témoigne de Commissions peu favorables à la prise de risque et à des choix capacitaires tranchés. Elles préfèrent miser sur des économies obtenues dans la gestion des programmes, notamment en coupant dans les requêtes couvertes par des crédits déjà autorisés mais non dépensés, ou considérées comme injustifiées compte tenu de l’avancée des programmes

(-3 Mds$, affectant notamment le LRS-B, le KC-46 et plusieurs programmes spatiaux, tels le GPS III et la Space Modernization Initiative). Le Congrès a également modifié les calculs de coût de fonctionnement (taux de change, coûts des hydrocarbures, etc.) aboutissant, là encore, à 3 Mds$ d’économies. Il réduit enfin les crédits de fonctionnement des états-majors (-1,3 Mds$)Pour une analyse plus complète des modifications de programmes, voir : Philippe Gros, Nicole Vilboux, Les grands enjeux des débats sur le budget de défense 2016, Rapport n° 2, Observatoire de la Politique de Défense des Etats-Unis, FRS, août 2015..

L’action du Congrès a certes pour effet de rendre plus efficiente la dépense de défense américaine. La position des parlementaires répond en outre à de véritables logiques de fond, que l’on ne peut réduire à la simple défense d’intérêts électoralistes. En témoigne l’affaire du A-10 qui met en lumière des débats de fond sur l’avenir du Close Air Support et sur la polyvalence réelle du F-35. Le problème est que ces positions du Congrès, en ne recoupant pas celles du Pentagone, contribuent à neutraliser les orientations stratégiques de la politique de défense. Il n’est en outre pas certain qu’à terme ces économies suffisent pour, tout à la fois, restaurer la readiness, garantir le maintien et la modernisation des capacités sur le court, moyen et long terme.

Les projets de réformes structurelles ont également suscité la confrontation entre les visions du DoD et des Commissions des forces armées.

>> La priorité des parlementaires (Républicains et Démocrates, dans les deux Commissions) a été la révision du processus d’acquisition, jugé dysfonctionnel depuis longtemps et déjà modifié à plusieurs reprises. La NDAA reprend en grande partie le projet du Sénat, qui vise à rationnaliser la conduite des programmes. Le projet instaure ainsi un système de décision au nombre d’étapes bureaucratiques réduites et qui délègue l’autorité de décision sur les grands programmes propres à un service au Chef d’état-major concerné, au détriment du responsable acquisition du bureau du Secrétaire à la Défense. Cette dernière mesure constitue un retour en arrière contesté par rapport aux réformes menées depuis la fin des années 1980. Le Pentagone critique également la focalisation de la NDAA sur les défaillances du processus d’acquisition, jugeant que des améliorations notables ont déjà eu lieu, Better Buying Power de 2010Colin Clark, « DoD Claims Cost Growth Slowing; Kendall Questions ‘Change For Change’s Sake’ », Breaking Defense, October 5, 2015..

>> Pour le DoD, la recherche d’économies doit davantage porter sur le budget le plus conséquent, celui des personnels. Le Pentagone juge indispensable de maîtriser la hausse continue des « compensations » qui lui dévore ses marges budgétaires. La requête pour 2016 prévoyait donc de poursuivre la réduction des hausses de soldes (1,3% au lieu de 2,3%) et de diminuer les aides au logement des militaires. La NDAA soutient finalement ces mesures, alors que la Chambre s’y était opposée, ce qui suscite les critiques de la communauté militaire. La NDAA autorise également la mise en place d’une réforme des droits à la retraite, permettant d’en bénéficier sans aller au terme des 20 ans d’engagement, mais au prix d’une réduction de la pension versée. Selon la Commission du Sénat, ces mesures devraient économiser 13 Mds$ de crédits discrétionnaires sur 10 ans et 12 Mds$ par an en crédits obligatoires« SASC Chairman John McCain Statement on National Defense Authorization Act Conference Agreement », US Senate Armed Services Committee, September 29, 2015.. En revanche, la NDAA ne reprend pas la demande du Pentagone de révision des plans de santé (TRICARE), tout en reconnaissant qu’une réforme de ce domaine sera essentielle. Pour certains commentateurs, il s’agit d’une occasion perdue qui ne se représentera pas dans des termes plus favorables l’année prochaine.

>> Dernier sujet récurrent d’opposition entre le DoD et le Congrès, la réduction des infrastructures est à nouveau rejetée. Alors que le Pentagone souhaitait lancer une nouvelle phase de « réalignement » (Base Realignment and Closure, BRAC) en 2017, la NDAA autorise uniquement la réalisation d’une étude d’évaluation des capacités actuelles, afin d’envisager prudemment d’éventuelles suppressions de sites.

Finalement, la NDAA fixe un certain nombre d’orientations politiques controversées. Cela concerne d’abord les programmes de coopération de sécurité, élément central de la stratégie américaine, pour lequel la NDAA requiert d’ailleurs la production d’un « cadre stratégique », coordonné avec le Département d’Etat. Parmi les principaux programmes modifiés par la NDAA, on noteraLa NDAA fit l’objet de veto quatre fois seulement depuis 1953. :

• La réduction de moitié des crédits accordés au Counter Terrorism Partnership Fund (1 Mds$), en raison du manque de clarté sur leur utilisation. La NDAA stipule qu’ils peuvent servir dans la lutte contre le groupe Etat islamique et en soutien à la Jordanie ;
• L'augmentation des crédits     « section 1208 », pour le soutien des forces spéciales aux partenaires étrangers dans la lutte contre le terrorisme (85 M$ au lieu de 50 M$ requis) ;
• Le remplacement de l’European Reassurance Initiative par l’attribution de crédits au renforcement de capacités ciblées (renseignement et alerte, opérations d’information, véhicules Stryker…) ;
• L’autorisation de fournir une aide militaire à l’Ukraine pour 300 M$, en désignant 50 M spécifiquement pour un soutien « létal » ;
• L’octroi de 50 M$ pour fournir des équipements et de la formation à l’Indonésie, la Malaisie, la Thaïlande et le Vietnam, dans la perspective de concrétiser le réengagement américain en Mer de Chine.

La NDAA contient d’autres mesures affectant la politique de défense et reflétant les préoccupations des parlementaires, telles que la demande de production d’un rapport annuel sur « La puissance militaire iranienne », ou « La limitation des achats de moteurs de fusée russes ». Mais l’initiative la plus contestée est la réaffirmation de l’interdiction de transferts des prisonniers détenus à Guantanamo vers les Etats-Unis ainsi que la Libye, la Somalie, le Yémen et la Syrie. Alors que le sénateur McCain soutient le projet présidentiel de fermeture du site, les parlementaires ont estimé qu’il n’y avait pas de plan cohérent pour y procéder en toute sécurité.

En dépit des débats stratégiques auxquels elles renvoient, les dispositions de la NDAA ne sont pas invoquées pour justifier la menace de veto présidentiel. Pour la première fois depuis que ces lois existent, celle de 2016 risque d’être censurée pour un désaccord politique sur les dépenses fédérales, plutôt qu’en raison de la politique de défense qu’elle propose. Ce qui est d’autant plus paradoxal que le budget de défense est en réalité déterminé par les appropriation bills…

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