Programme Dreadnought : progrès et interrogations

Le renouvellement de la composante océanique britannique, de par son ampleur, est considéré outre-Manche comme un projet majeur et comparé à d’autres investissements d’ampleur comme les Jeux Olympiques de Londres en 2012 ou le nouveau réseau ferroviaire Crossrail (pour autant respectivement trois et deux fois moins coûteux). A ce titre, il est étudié au Royaume-Uni sous un aspect financier bien sûr, mais également en termes de gestion de projet.

Le National Audit Office (NAO), un organe indépendant travaillant pour le Parlement britannique, avait rendu un rapport en 2008 qui listait une série de défis à résoudre pour que le ministère de la Défense (MoD) puisse mener à bien ce projetNational Audit Office, The United Kingdom’s Future Nuclear Deterrent Capability, HC: 1115, 5 novembre 2008.. Dix ans plus tard, la même agence constate les importants progrès réalisés même si elle montre encore la fragilité du programmeNational Audit Office, The Defence Nuclear Enterprise: A landscape review, HC1003, 22 mai 2018..

Au titre des développements positifs, le NAO remarque la réorganisation interne de la gouvernance du MoD. Depuis 2014, un effort de redéfinition des responsabilités a en effet été mené pour clarifier les rôles entre le client et le fournisseur, et pour avoir une figure unique à la tête du programme. Cela s’est traduit par la création de deux entités. La Defence Nuclear Organisation (DNO), dirigée par le Director General Nuclear Julian Kelly, est responsable de manière large de l’entreprise nucléaire britannique. Elle fixe la politique d’acquisition, confie les budgets et prend les décisions majeures. La Submarine Delivery Agency (SDA), agence indépendante depuis le 23 avril 2018, gère 51 programmes d’acquisition pour ses clients que sont la DNO et la Navy. Elle est également en charge de la maintenance et de la mise hors service des bâtiments actuels et futurs. Bien qu’organiquement séparée, elle travaille pour cela en coopération avec le département classique d’acquisition du ministère de la Défense, le DE&S (Defence Equipment and Support), dont elle dépendait initialement. Elle compte actuellement 1 300 salariés.

Selon le rapport du NAO, cette réorganisation semble avoir été appréciée par les parties concernées qui constatent des rôles plus clairement identifiés et une plus grande transparence interne et avec les fournisseurs. Des progrès restent à réaliser pour recruter les personnalités compétentes au plus haut niveau et faire naître une culture d’organisation appropriée.

Les efforts de structuration concernent aussi les acteurs privés. Le 1^er avril 2018, l’« Alliance Dreadnought » a été créée entre le MoD, Rolls-Royce et BAE Systems. Dans le cadre de ce regroupement, le ministère, via la SDA, est en charge des contrats bilatéraux et son directeur gère au quotidien l’alliance en fixant les coûts, les délais, en autorisant des dépenses et en s’assurant de la performance des différents partenaires. Un comité directeur regroupe des représentants des trois organisations et travaille sur le modèle de coût prévu, le calendrier et la répartition du travail. Un schéma incitatif, basé sur une variation de pourcentage de profits, permet de récompenser les coopérations réussies.

Si ces efforts ont été salués, il reste des éléments de vulnérabilité, qui, au vu du poids du programme dans les carnets de commande du MoD, pourraient selon le NAO avoir des effets déstabilisateurs énormes. Les risques systémiques sont notamment de deux ordres. Tout d’abord, il y a encore une interrogation sur la main d’œuvre disponible et la capacité à développer les compétences requises sur l’ensemble de la chaîne de production. A l’heure actuelle, sept spécialités font l’objet de manques de personnel expérimenté chroniques, dus notamment au caractère intermittent des programmes de la Défense et à la concurrence du secteur nucléaire civil, et ce malgré des initiatives très positives d’anticipation des besoins et de développement des compétences et de formations à différents niveaux. 337 postes cruciaux étaient notamment vacants en janvier 2018, et en particulier des ingénieurs nucléaires marins et des ingénieurs de l’armement. Cette situation a des conséquences dommageables sur l’organisation du service dans son ensemble. Selon les estimations du gouvernement, le secteur du nucléaire de Défense emploie aujourd’hui 88 000 personnes au Royaume-Uni, et devrait atteindre un pic en 2021 avec une masse salariale de 101 000 équivalents temps pleins. Il faudrait donc recruter 7 000 personnes chaque année dont un quart de scientifiques et d’ingénieurs hautement qualifiés. Cette gestion des ressources humaines sera un des éléments cruciaux à la réussite du projet.

Le second risque pointé est de nature financière. A l’heure actuelle, le gouvernement a confirmé que le programme respectait le budget alloué en 2015, à savoir 31 milliards de livres, une augmentation de 6 milliards par rapport à l’estimation de 2011. Un budget de réserve de 10 milliards de livres a également été sécurisé. La réalisation de la première phase a coûté environ 4,8 milliards de livres. En 2018-2019, le ministère devrait dépenser 5,2 milliards, soit 14% de son budget totalClaire Mills, « Replacing the UK's strategic nuclear deterrent: progress of the Dreadnought class », Briefing Paper Number 8010, House of Commons, Library, 22 mai 2018.. Le 28 mars 2018, le gouvernement a annoncé vouloir prélever 600 millions de livres dans le budget de réserve, afin d’améliorer la productivité de la chaîne de valeur en début de processus et ainsi réduire les coûts futursPublic Accounts Committee, « Oral evidence: defence equipment plan 2017-2027 », HC880, 14 March 2018, Q.81-83.

Il convient de remarquer que les doutes du NAO sur la pérennité du modèle en cours, exprimés dans l’évaluation du plan d’équipement du MoD de janvier 2018, ne s’appuient pas sur sa gestion jusqu’à maintenant, qui ne pose pas de controverse, mais plutôt sur son expérience des projets majeurs et complexes précédents qui avaient résulté dans des dépassements de budget importants, et en particulier sur l’expérience du SNA AstuteNational Audit Service, Ministry of Defence: The Equipment Plan 2017 to 2027, HC: 717, 31 janvier 2018..

Enfin, quelques incertitudes ont été notées sur un modèle de développement qui, tout en dépendant d’un vaste réseau de sous-traitants, s’appuie en grande partie sur quatre entreprises majeures qui détiennent 97% de la valeur des contrats attribués. Ces entreprises ont attirés 96% des marchés non-ouverts à la concurrence et 83% des appels d’offres publiés.

Dans l’immédiat, le programme se poursuit pour autant selon le schéma envisagé. Le 14 mai 2018, le MoD a signé les contrats de la deuxième phase du programme, qui consiste à finaliser la conception et la construction du sous-marin de tête et commencer le second modèle. Ces contrats ont concerné BAE Systems (900 millions de livres sur un an) et Rolls-Royce (60 millions de livres pour la conception de la chaufferie nucléaire), et ont été redirigés vers plusieurs centaines de sous-traitants, pour l’essentiel basés au Royaume-Uni. 3 000 emplois directs seraient pour l’instant créés au sein de la base industrielle britannique. Pour autant, des questions ont été posées au Parlement du fait d’une sous-traitance accordée au groupe français Industeel pour la fabrication de la coque extérieure en acier. Les préoccupations de patriotisme économique britanniques n’ont pas pu être réconciliées avec l’expertise unique du groupe français sur ce type d’acier très spécialisé.

Enfin, trois autres éléments sont essentiels au renouvellement de la force sous-marine britannique et sont à différents niveaux d’avancement. Tout d’abord, le compartiment à missiles des Dreadnought est réalisé en coopération avec les États-Unis. General Dynamics est le partenaire principal de ce projet mais BAE Systems est chargé d’adapter les compartiments aux caractéristiques techniques du Dreadnought. Babcock International est également en charge de la fabrication de tubes de missiles tactiques dans le cadre de ce projet. Deuxièmement, Londres participe à la modernisation des SLBM Trident D5, menée aux États-Unis, pour permettre aux missiles d’être en service jusqu’aux 2040. Enfin, le Royaume-Uni devra décider d’une éventuelle modernisation de ses têtes nucléaires, une décision qui devrait intervenir sous la législature actuelle à horizon 2019-2020.

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